《航道法》的出臺(tái)，對(duì)于促進(jìn)航道科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展，合理開發(fā)、綜合利用好水資源，保障航道暢通和航行安全，維護(hù)社會(huì)各界依法使用航道的權(quán)益，充分發(fā)揮航道在構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，謀劃由東向西、由沿海向內(nèi)地、沿大江大河和陸路交通干線梯度推進(jìn)的區(qū)域發(fā)展新棋局具有重要意義。

　　12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳新聞局組織國(guó)務(wù)院法制辦、交通運(yùn)輸部、全國(guó)人大法工委的相關(guān)負(fù)責(zé)人接受記者集體采訪，對(duì)《航道法》進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

　　 嘉賓：

　　 國(guó)務(wù)院法制辦工交商事法制司 董超潔

　　交通運(yùn)輸部法制司 魏東

　　交通運(yùn)輸部水運(yùn)局 解曼瑩

　　全國(guó)人大法工委民法室 段京連

　　 ■重大意義

　　《航道法》高票通過

　　《航道法》是規(guī)范航道的規(guī)劃、建設(shè)、管理和保護(hù)的一部法律，也是交通運(yùn)輸系統(tǒng)熱盼的一部法律。從1995年起，交通運(yùn)輸部就開始了《航道法》的起草工作。全國(guó)人大代表、政協(xié)委員多次提出制定《航道法》的建議或提案。2014年12月28日，《航道法》獲高票通過。

　　董超潔：《航道法》是我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域非常重要的一部法律。這部法律得到了黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，在《航道法》送審稿報(bào)到國(guó)務(wù)院之后，我們做了大量工作，包括向社會(huì)公開征求意見，組織專家學(xué)者召開論證會(huì)，征求有關(guān)部門和地方政府的意見，進(jìn)行大量協(xié)調(diào)修改，形成了《航道法》的審議稿，報(bào)到全國(guó)人大。全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過兩次審議之后，《航道法》順利通過。

　　段京連：《航道法》草案今年4月由國(guó)務(wù)院報(bào)送到全國(guó)人大，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議{dy}次審議。會(huì)后我們做了這么幾項(xiàng)工作。一是把《航道法》草案印發(fā)中央有關(guān)部門、高等院校和研究機(jī)構(gòu)，廣泛征求意見。二是在中國(guó)人大網(wǎng)上全文公布，向社會(huì)廣泛征求意見。三是法律委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、法制工作委員會(huì)分別召開有關(guān)部門的座談會(huì)，聽取各方面對(duì)草案的意見。四是針對(duì)草案，結(jié)合審議意見，分別到廣東、廣西、江蘇、浙江、湖南等地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，之后我們對(duì)草案進(jìn)行了多次的研究修改和論證，提交到十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議，28日下午表決，票數(shù)比較高，161票贊成，2票棄權(quán)，沒有反對(duì)票。從表決情況看，法律草案質(zhì)量比較高，我們感到很高興。

　　 完善綜合交通運(yùn)輸法律體系

　　魏東：《航道法》是交通運(yùn)輸行業(yè)熱切期盼的重要法律，現(xiàn)在終于出臺(tái)了。{dy}，《航道法》有利于從法律制度上保障航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)的資金來源。航道建設(shè)的資金投入非常大，需要以國(guó)家財(cái)政作為主渠道來保證資金鏈。

　　第二，《航道法》有利于保護(hù)和利用航道戰(zhàn)略資源。航道是一種非常重要的戰(zhàn)略資源?，F(xiàn)在出臺(tái)的一系列重要制度，都是為了保證這一戰(zhàn)略資源得到有效利用。

　　第三，《航道法》有利于促進(jìn)水運(yùn)事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)綜合運(yùn)輸體系的構(gòu)建。

　　第四，《航道法》有利于推進(jìn)與航道有關(guān)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)外開放的需要?！逗降婪ā返念C布，有利于推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、西江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的具體實(shí)施，也有利于深化對(duì)外開放。

　　解曼瑩：《航道法》對(duì)于綜合交通運(yùn)輸法律體系的完善具有重要意義。以前在五種運(yùn)輸方式里，航道保護(hù)和發(fā)展的法律基礎(chǔ)相對(duì)弱化?！逗降婪ā肥菍?duì)綜合交通運(yùn)輸體系的完善，也有利于幾種運(yùn)輸方式相互協(xié)調(diào)發(fā)展，更能夠協(xié)調(diào)水資源利用的{zd0}化。

　　 《航道管理?xiàng)l例》將視情況修訂或廢止

　　魏東：1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《航道管理?xiàng)l例》不能有效地解決航道資源的保護(hù)問題?！逗降拦芾?xiàng)l例》中的征求意見機(jī)制，法律上的約束力太弱。長(zhǎng)期以來，我國(guó)航道資源保護(hù)方面的法律位階太低，協(xié)調(diào)上處于不利地位，不利于統(tǒng)籌航道事業(yè)發(fā)展和水資源綜合利用。

　　董超潔：按照法律基本原則，《航道法》作為上位法，其出臺(tái)后，下位法的一些規(guī)定一定要和上位法一致?！逗降婪ā返囊?guī)定具有原則性，下一步，主管部門將對(duì)《航道法》是否能滿足航道實(shí)際管理需要進(jìn)行評(píng)估，如果具體制度需要進(jìn)一步補(bǔ)充完善，則需要對(duì)《航道管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂；如果不需要細(xì)化，國(guó)務(wù)院將對(duì)其進(jìn)行清理、廢止。

　　 ■重點(diǎn)條款

　　縣級(jí)以上政府安排航道建養(yǎng)資金

　　第四條：國(guó)務(wù)院和有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的需要，在財(cái)政預(yù)算中合理安排航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。

　　問題：

　　資金缺乏一直是困擾航道發(fā)展的一個(gè)比較大的問題。1987年發(fā)布的《航道管理?xiàng)l例》中沒有對(duì)航道建設(shè)資金作出規(guī)定，長(zhǎng)期以來缺乏法定的來源?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)航道建設(shè)投資占同期公路、鐵路建設(shè)、航道建設(shè)投資總和的1.5%，遠(yuǎn)不能滿足航道發(fā)展的需求；航道養(yǎng)護(hù)的資金缺口每年大約在12%以上。

　　解讀：

　　魏東：航道作為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投資大、見效慢，航道發(fā)展的效益是間接體現(xiàn)在對(duì)水運(yùn)發(fā)展的促進(jìn)和對(duì)沿岸經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)、環(huán)境的全面改善上，只能主要依靠政府投資?！逗降婪ā返某雠_(tái)，為航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金來源提供了法律保障。航道作為重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，投入非常大，不但需要一次性投入，還需要長(zhǎng)期維護(hù)，保證正常運(yùn)行。它的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金需要以國(guó)家財(cái)政作為主渠道來保證資金鏈。

　　 礙航閘壩復(fù)航報(bào)本級(jí)人民政府決定

　　第三十七條：本法施行前建設(shè)的攔河閘壩造成通航河流斷航，需要恢復(fù)通航且具備建設(shè)通航建筑物條件的，由發(fā)展改革部門會(huì)同水行政主管部門、交通運(yùn)輸主管部門提出恢復(fù)通航方案，報(bào)本級(jí)人民政府決定。

　　問題：

　　全國(guó)4186座航道上攔河建筑物中，能正常使用過船設(shè)施的僅621座。

　　解讀：

　　解曼瑩：現(xiàn)在對(duì)于礙航閘壩的恢復(fù)來講，主要考慮這樣兩個(gè)條件下：{dy}必須有自然資源，第二有經(jīng)濟(jì)需求，特別對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有支撐作用。例如“兩橫一縱兩網(wǎng)十八線”的國(guó)家高等級(jí)航道或者省里的重要航道，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用非常巨大。

　　歷史上的問題我們要加大力氣解決，不斷地積累經(jīng)驗(yàn)。解決一個(gè)礙航閘壩，可能就會(huì)解決一條河流的水運(yùn)通道問題。例如，紅水河的礙航閘壩最主要的就是龍灘，如果把龍灘過船設(shè)施建好，改造下面的巖灘，整條紅水河開發(fā)就可以實(shí)現(xiàn)了?？此埔稽c(diǎn)，但影響的是一條河流；看似投資比較大，但是幾百公里、上千公里的河流資源能夠得到合理利用，它又是最經(jīng)濟(jì)的。

　　 設(shè)定通航條件影響評(píng)價(jià)制度

　　第二十八條：建設(shè)與航道有關(guān)的工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程可行性研究階段就建設(shè)項(xiàng)目對(duì)航道通航條件的影響作出評(píng)價(jià)，并報(bào)送有審核權(quán)的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)審核。

　　第三十九條：報(bào)送的航道通航條件影響評(píng)價(jià)材料未通過審核，建設(shè)單位開工建設(shè)的，由有審核權(quán)的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止建設(shè)、恢復(fù)原狀，處二十萬元以上五十萬元以下的罰款。

　　問題：

　　1962年我國(guó)的航道里程是17萬公里，而目前是13萬公里。因各種情形造成的航道破壞是其主要原因。

　　解讀：

　　魏東：長(zhǎng)期以來航道沒有得到有效保護(hù)，“跨”、“臨”、“攔”沒有協(xié)調(diào)好，造成了航道的廢棄、斷航。第五章航道保護(hù)里，第二十四條規(guī)范的是“跨”，第二十五條規(guī)范的是“攔”，第二十六條規(guī)范的是“臨”。特別是第二十八條，針對(duì)對(duì)航道有重大影響的一些工程，規(guī)定了航道通航條件影響評(píng)價(jià)制度。這些制度是非?？茖W(xué)的，也是非常必要的。如果這些制度得到良好實(shí)施，相信今后航道資源保護(hù)狀況將會(huì)得到改善。

　　段京連：第二十八條不能{jd1}化定義為一票否決的問題，交通運(yùn)輸部和國(guó)務(wù)院法制辦都提到了，一個(gè)水電工程會(huì)影響航道的通航條件，所以工程施工的時(shí)候，一定要進(jìn)行通航條件論證，這是前置條件，不能說一票否決。一定要考慮通航，一定要符合通航的要求，不符合的話，就要再補(bǔ)充、再研究、再修改。第二十八條第二款規(guī)定，通航條件不符合本法規(guī)定的，要重新補(bǔ)充、重新修改，不能說是一票否決。

　　評(píng)價(jià)制度不是一項(xiàng)新的行政審批，而是在審批過程中，允許申報(bào)人修改、反復(fù)報(bào)材料，直到符合通航條件。不像以前的行政審批，不符合就不許可了。所以它不是新設(shè)立的行政許可。

　　 非法采砂{zg}罰款30萬元

　　第四十三條：在河道內(nèi)依法劃定的砂石禁采區(qū)采砂、無證采砂、未按批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式采砂等非法采砂的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。

　　違反本法規(guī)定，在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂，損害航道通航條件的，由負(fù)責(zé)航道管理的部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處五萬元以上三十萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　解讀：

　　解曼瑩：非法采砂對(duì)航道的破壞在于：{dy}，一旦在航道上或者在航道邊緣采砂，采出深坑，整個(gè)河道會(huì)偏移、擺動(dòng)，破壞航道；第二，非法采砂船在采砂時(shí)，將不要的東西就近拋到航道上，容易在航道上堆出砂包，降低航道等級(jí)，造成航運(yùn)安全隱患；第三，非法采砂極易造成對(duì)航道的徹底破壞，相當(dāng)于政府之前進(jìn)行航道整治的投資付諸東流了。

　　 進(jìn)一步明確航道管理主管部門

　　第五條：國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門主管全國(guó)航道管理工作，并按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定直接管理跨省、自治區(qū)、直轄市的重要干線航道和國(guó)際、國(guó)境河流航道等重要航道。

　　縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定主管所轄航道的管理工作。

　　國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)置的負(fù)責(zé)航道管理的機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)航道管理的部門或者機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱負(fù)責(zé)航道管理的部門），承擔(dān)本法規(guī)定的航道管理工作。

　　解讀：

　　董超潔：現(xiàn)在關(guān)于航道的管理體制還是基本明確的。所謂九龍治水，是指整個(gè)河流的管理涵蓋環(huán)保、水利、漁業(yè)、河道、航道等方面，但是作為航道的管理部門是明確的。

　　《航道法》中“航道管理部門或者機(jī)構(gòu)”是考慮目前交通部門機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀作的一個(gè)表述。